0577-89895566 0577-89895566《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发[2015]62号）要求“深化商事制度改革，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，正确处理政府和市场的关系，维护公平竞争的市场秩序。”据此，工商总局对现行《无照经营查处取缔办法》进行修改，起草了《无证无照经营查处办法（修订送审稿）》（以下简称送审稿）上报国务院。国务院法制办公室经征求有关部门、地方人民政府和行业协会意见，并赴地方调研，根据意见反馈和调研情况，会同工商总局对送审稿进行研究修改，形成了《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。为充分了解社会各方的意见和建议，提高立法质量，现将征求意见稿全文公布，征求社会各方面意见。有关单位和各界人士如有修改意见，可在2016年3月10日前，通过以下方式提出：
一、登陆中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn）,通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，对征求意见稿提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“无证无照经营查处办法征求意见”字样。
三、通过电子邮件方式将意见发送至:wzwz@chinalaw.gov.cn
国务院法制办公室
2016年2月1日
关于《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》的说明
一、立法必要性
2003年施行的《无照经营查处取缔办法》（以下称现行办法）对维护社会主义市场经济秩序发挥了积极作用，但也出现了一些新情况新问题。现行办法规定工商部门查处以下五种违法经营行为：未取得营业执照且依法不需要取得许可的经营行为（纯无照），取得的营业执照已注销或被吊销且依法不需要取得许可的经营行为（营业执照注销或吊销的无照），已取得许可但未取得营业执照的经营行为（有证无照），未依法取得许可和营业执照的经营行为（无证无照）和已取得营业执照但未依法取得许可的经营行为（无证有照），并规定了强制措施和相应的法律责任。同时明确，许可审批部门也应当依据法律法规赋予的职责查处无证无照、无证有照行为。
依照现行办法，工商部门和许可审批部门都负有查处无证无照、无证有照行为的职责，这一体制对发挥工商部门贴近市场的优势，有效打击违法经营行为起到重要作用。但是，随着审批制度的改革，上述体制也逐步呈现出一些问题：一是部门职责不清。在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照的过程中，存在相互推诿的现象，一旦出现问题也难以追责。二是法律责任负担不平衡。由于工商部门和许可审批部门分别依据现行办法和有关法律法规查处无照行为，导致同一违法行为由不同部门查处时承担不同法律责任。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只许可不监管的情况时有发生。
近年来，党中央国务院大力推进商事制度改革，特别是《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发[2015]62号，以下简称62号文）为强化“先照后证”后的事中事后监管，进一步明确要求“深化商事制度改革，转变市场监管理念，明确监管职责，创新监管方式，构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制，正确处理政府和市场的关系，维护公平竞争的市场秩序”。根据这一要求，需要优化现行市场监管体制，解决工商部门和许可审批部门职责交叉重叠的问题，统一违法行为的法律责任，切实提高事中事后监管的效率。
2015年6月，工商总局起草了《无证无照经营查处办法（修订送审稿）》（以下简称送审稿）上报国务院。法制办收到此件后，征求了有关部门、地方人民政府和行业协会意见，并赴地方调研，根据意见反馈和调研情况，会同工商总局对送审稿进行研究修改，形成了《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
二、总体思路
一是厘清监管职责。严格贯彻落实62号文提出的“权责法定、依法行政，谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，对现行办法设定的无证无照经营查处职责进行调整，确保工商部门和许可审批部门职权清晰、责任到位。二是完善监管措施。充分发挥技术手段在无证无照经营查处中的积极作用，建立起社会公众与监管部门紧密结合的无证无照经营查处机制，建立起部门间信息流转畅通、紧密配合、齐抓共管的治理机制。三是服务大众创业。在确保正当经营秩序的前提下，根据创业需要，对无证无照经营区分情况，不一概取缔，为社会主体创业提供方便。
三、征求意见稿的主要内容
（一）方便市场主体准入，落实“先照后证”改革要求。一是明确“先证后照”事项的审批程序。经营者拟从事在办理注册登记前依法须经许可审批的经营事项，应当先向许可审批部门提出申请。申请人凭许可证或者批准文件向工商部门申请办理注册登记。工商部门依法核发营业执照。经营者取得营业执照后，方可从事相关经营活动（第三条）。二是明确“先照后证”事项的审批程序。经营者拟从事的经营活动依法无须先经许可审批的，可直接向工商部门申请办理注册登记。经营者取得营业执照后拟从事依法须经许可审批的经营事项的，应当向许可审批部门提出申请。经营者取得营业执照和许可证或者批准文件后，方可从事相关经营活动（第四条）。三是明确工商部门对“先照后证”事项的告知义务。经营者取得营业执照后拟从事依法须经许可审批的经营事项的，工商部门在为其办理注册登记时，应当根据省级人民政府公布的工商登记后置许可审批事项目录，告知经营者申请许可审批的经营项目和相应的许可审批部门，并由申请人书面承诺在取得许可审批前不擅自从事相关经营活动（第六条）。
（二）明确无证无照经营的界限，确定部门监管职责。一是明确无证经营的界限。经营者未依法取得许可证、批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销、有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营。法律、法规对查处部门有明确规定的，由法定部门予以查处；法律、法规没有规定查处部门或者查处部门不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处（第八条第二款）。二是明确无照经营的界限。经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营，由工商部门予以查处（第八条第一款）。
（三）加强部门协同，强化信息共享。一是完善部门协同监管。查处部门通过实地检查、网络监测等方式履行监督职责，探索创新监督管理方式，及时查处无证无照经营行为。查处部门应当密切协同配合，加强信息共享。对发现的属于本部门职责的无证无照经营行为及时予以查处；不属于本部门职责的及时书面通报有关部门（第九条）。二是明确地方政府的组织、协调职责。县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立健全有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制（第七条）。三是确立部门间信息共享机制。对于经营者从事在办理注册登记前依法须经许可审批的经营活动的，经营者取得营业执照后，其许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续的，许可审批部门应当在5个工作日内书面通知工商部门（第五条）。对于经营者拟从事的经营活动依法无须先经许可审批的，工商部门在办理注册登记后，要运用信息化手段，对经营项目的许可审批部门明确的，将市场主体注册登记信息及时告知同级相关许可审批部门；对经营项目的许可审批部门不明确或者不涉及许可审批的，将市场主体注册登记信息及时在全国企业信用信息公示系统上发布，相关许可审批部门或者行业主管部门应当及时查询，根据职责做好后续监管工作（第六条）。四是完善举报机制。任何单位或者个人有权向查处部门举报有关违法行为。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，接到举报应当依法及时处理（第十条）。
（四）完善行政强制措施，强化法律责任。一是明确行政强制措施。明确县级以上工商部门对涉嫌无照经营行为进行查处时有权采取的行政强制措施，并规定许可审批部门对涉嫌无证经营行为进行查处，依据相关法律、法规的规定采取措施（第十二条）。二是完善法律责任制度。根据违法行为的具体情况，进一步提高法律责任的科学性和针对性，同时规定查处部门应当将无证无照经营者的违法行为记入信用档案，完善信用监管（第十三条至第二十条）。
（五）查处与引导相结合，促进大众创业、万众创新。一是明确查处原则。规定查处部门依法查处无证无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合；对于具备法定办证办照条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照（第十一条）。二是明确不作为无证无照经营查处的情形。在规定任何单位或者个人不得违反法律、法规的规定从事无证无照经营的同时（第二条），明确从事法律、法规规定无须取得营业执照和许可证或者批准文件的经营活动，不得作为无证无照经营行为予以查处；个人利用自己的技能，从事无须通过许可审批的服务性经营活动，以及在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售农副产品，不属于本办法禁止的无证无照经营行为（第二十一条）。
无证无照经营查处办法
（征求意见稿）
第一条 为了维护社会主义市场经济秩序，促进公平竞争，保护经营者和消费者的合法权益，制定本办法。
第二条 任何单位或者个人不得违反法律、法规的规定，从事无证无照经营。
第三条 依照法律、行政法规、国务院决定的规定，从事的经营项目在办理注册登记前须许可审批的，应当先向许可审批部门提出申请。许可审批部门应当依法作出是否许可或者批准的决定。申请人凭许可审批部门颁发的许可证或者批准文件向负责工商行政管理工作的部门（以下称工商行政管理部门）申请办理注册登记。工商行政管理部门依法核发营业执照。经营者取得营业执照后，方可从事相关经营活动。
第四条 依照法律、法规、国务院决定的规定，从事的经营项目无须先经许可审批的，可直接向工商行政管理部门申请办理注册登记。经营者取得营业执照后，从事须经许可审批的经营项目的，应当向许可审批部门提出申请。许可审批部门应当依法作出是否许可或者批准的决定。
经营者取得营业执照和许可证或者批准文件后，方可从事相关经营活动。
第五条 经营者已经取得营业执照，但办理注册登记前取得的许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后未依法重新办理许可审批手续的，许可审批部门应当在其许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满后5个工作日内书面通知工商行政管理部门；经营者未及时办理变更或者注销登记的，工商行政管理部门应当责令其限期办理变更或者注销登记。经营者拒不办理变更登记或者注销登记的，工商行政管理部门吊销其营业执照。
第六条 工商行政管理部门应当依照公示企业信息的法律、法规的规定，公示经营者注册登记信息。
对于依照法律、法规和国务院决定的规定，在取得工商行政管理部门颁发的营业执照后，仍须取得许可审批部门颁发的许可证或者批准文件后方可从事许可项目经营活动的，在办理注册登记时，工商行政管理部门应当根据省级人民政府公布的工商登记后置许可审批事项目录，告知申请人需要申请许可审批的经营项目和相应的许可审批部门，并由申请人书面承诺在取得许可审批前不擅自从事相关经营活动。在办理注册登记后，工商行政管理部门要运用信息化手段，对经营项目的许可审批部门明确的，将市场主体注册登记信息及时告知同级相关许可审批部门；对经营项目的许可审批部门不明确或者不涉及许可审批的，将市场主体注册登记信息及时在全国企业信用信息公示系统上发布，相关许可审批部门或者行业主管部门应当及时查询，根据职责做好后续监管工作。
第七条 县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作，建立健全有关部门分工负责、协调配合的无证无照经营查处工作机制。
第八条 经营者依法只须取得营业执照即可从事经营活动，或者已取得许可证或者批准文件，但未取得营业执照，擅自从事经营活动的，为无照经营，由工商行政管理部门予以查处。
经营者未取得许可证或者批准文件，或者许可证、批准文件被吊销、撤销，或者有效期届满，擅自从事有关经营活动的，为无证经营，法律、法规对查处部门有明确规定的，由法定部门予以查处；法律、法规没有规定查处部门或者规定不明确的，由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。
第九条 工商行政管理部门、许可审批部门（以下统称查处部门）应当依法履行职责，通过实地检查、网络监测等方式对违反本办法的情况进行监督，并探索创新监督管理方式，及时查处无证无照经营行为。
查处部门应当密切协同配合，加强信息共享。对发现的属于本部门职责的无证无照经营行为及时予以查处；对发现的不属于本部门职责的无证无照经营行为，应当及时书面通报有关部门。
第十条任何单位或者个人有权向查处部门举报违反本办法的行为。查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报。
接到举报的部门对属于本部门职责的，应当及时处理；对于不属于本部门职责的，应当及时书面通报并移交有权处理部门。查处部门对举报中涉及的有危及公共安全、国家财产安全和人民群众生命财产安全现实危险的无证无照经营行为，应当立即采取应急措施。查处部门应当将处理结果告知举报人。
查处部门应当为举报人保密，并按照国家有关规定给予奖励。
第十一条 查处部门依法查处无证无照经营行为，实行查处与引导相结合、处罚与教育相结合；对于具备法定办证办照条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。
第十二条 县级以上人民政府工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处，有权采取下列措施：
（一）责令停止相关经营活动；
（二）向与无照经营行为有关的单位和个人调查，了解有关情况；
（三）进入无照经营场所实施现场检查；
（四）查阅、复制与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他有关资料；
（五）查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品；
（六）查封有证据表明危害人体健康、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。
许可审批部门对涉嫌无证经营行为进行查处，依据相关法律、法规的规定采取措施。
第十三条 擅自从事无证经营的，由查处部门依照相关法律、法规的规定处罚；法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，由查处部门责令停止违法行为，没收违法所得，并按照下列规定处罚：
（一）无证经营行为违法经营额5万元以上的，并处违法经营额1倍以上5倍以下的罚款，违法经营额不足5万元的，可以处25万元以下的罚款；
（二）无证经营行为危害人体健康、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收用于从事无证经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款，违法经营额不足5万元的，并处10万元以上50万元以下的罚款。
无证经营行为构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第十四条 擅自从事无照经营的，由工商行政管理部门依照相关法律、法规规定处罚；法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。
第十五条 知道或者应当知道属于本办法禁止的无证经营行为而为经营者提供生产经营场所，或者提供运输、保管、仓储等方便的，由查处部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处10万元以下的罚款；为危害人体健康、威胁公共安全、破坏环境资源的无证经营行为提供生产经营场所，或者提供运输、保管、仓储等方便的，并处10万元以上50万元以下的罚款。
知道或者应当知道属于本办法禁止的无照经营行为而为经营者提供生产经营场所，或者提供运输、保管、仓储等方便的，由查处部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以处5000元以下的罚款。
第十六条 拒不执行查处部门作出的责令停止违法行为决定的，没收其用于违法行为的工具、设备、原材料、产品（商品）等物品。
第十七条 当事人擅自动用、调换、转移、损毁被查封、扣押物品的，由查处部门责令改正，处被动用、调换、转移、损毁物品价值5％以上20％以下的罚款；拒不改正的，处被动用、调换、转移、损毁物品价值１倍以上３倍以下的罚款。
第十八条 查处部门应当将无证无照经营者的违法行为记入信用档案。
第十九条 拒绝、阻碍查处部门查处无证无照经营行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十条 查处部门及其工作人员不履行本办法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。
查处部门及其工作人员有前款规定行为的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报。接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。查处部门应当为举报人保密，并按照国家有关规定给予奖励。
第二十一条 从事法律、法规规定无须取得营业执照和许可证或者批准文件的经营活动，不得作为无证无照经营行为予以查处。
个人利用自己的技能，从事无须通过许可审批的服务性经营活动，以及在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售农副产品，不属于本办法禁止的无证无照经营行为。
第二十二条 本办法自 年 月 日起施行。2003年1月6日国务院公布的《无照经营查处取缔办法》同时废止。
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